經過近十年的發(fā)展，我國公益訴訟整體從頂層設計到實踐落地，從局部試點到全面推開，聚焦群眾急難愁盼，解決了一批群眾的操心事、煩心事、揪心事，特別是檢察公益訴訟制度建立以來，檢察機關能動履職，有力維護國家利益和社會公共利益。

    檢察公益訴訟專門立法有無必要性？這部法律該遵循怎樣的立法原則？公益訴訟案件的受案范圍有哪些？近日，檢察公益訴訟立法專題研討會在京召開，參與本次研討會的專家學者圍繞上述問題，從不同角度展開深入研討，通過思想交流凝聚、強化檢察公益訴訟立法共識。

    單獨立法

    更好維護公共利益

    記者從研討會上了解到，在公益訴訟實踐中，檢察公益訴訟起訴案件占全部公益訴訟起訴案件總數(shù)的95%以上，行政公益訴訟案件又占檢察公益訴訟案件總數(shù)的90%左右，已形成以檢察公益訴訟為主的公益訴訟基本格局。然而，隨著檢察機關公益訴訟工作的深入開展，制度供給不足的問題愈發(fā)凸顯，直接影響到人民群眾的獲得感，因此制定檢察公益訴訟法更具現(xiàn)實必要性、可行性和緊迫性。

    近年來，眾多全國人大代表、全國政協(xié)委員提出有關完善公益訴訟制度的議案提案，今年十四屆全國人大一次會議上，近700名全國人大代表提出了關于檢察公益訴訟立法的建議。

    為什么要制定一部檢察公益訴訟法？中國法學會副會長、中國政法大學校長馬懷德認為，檢察公益訴訟的本質是“客觀訴訟”，而現(xiàn)行的民事和行政訴訟是“主觀訴訟”，把客觀訴訟的條款揉到主觀訴訟的法律中是不銜接、不協(xié)調的。“應該把公益訴訟的相關條款從民事和行政訴訟法中抽離出來，進行單獨立法?！瘪R懷德說。

    中國法學會行政法學研究會副會長、中國法學會立法學研究會副會長湛中樂表示，作為一種新型的訴訟類型，檢察公益訴訟在未來的發(fā)展還有賴于更加合理、科學、明確的程序規(guī)范，探索檢察公益訴訟單獨立法正是立足經驗、謀求發(fā)展的關鍵一步，是完善公益司法保護中國方案的必要舉措。

    中國法學會副會長、中國法學會民法學研究會會長王利明認為，目前檢察公益訴訟經驗積累相對更多一點，而且檢察公益訴訟法涉及的范圍相對小一點，問題也比較集中，針對性更強，所以先制定一部檢察公益訴訟法，然后通過實施、摸索、總結經驗，在這個基礎條件成熟的時候，再制定一部統(tǒng)一的公益訴訟法。

    增強檢察公益訴訟

    立法系統(tǒng)性

    當前，包括民事訴訟法、行政訴訟法、民法典等在內的多部法律都對檢察公益訴訟制度作出了明確規(guī)定。近年來，最高人民法院、最高人民檢察院聯(lián)合印發(fā)《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》《關于辦理海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境公益訴訟案件若干問題的規(guī)定》等文件；最高檢發(fā)布《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》，為辦案提供了全流程、體系化的規(guī)范依據(jù)。

    “為確保法律好用、管用、夠用，要堅持科學立法，增強這項立法的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性應當被額外強調?！敝袊▽W會立法學研究會常務副會長、中國人民大學教授馮玉軍告訴記者，相對于傳統(tǒng)的私益訴訟，公益訴訟更加復雜，存在難以處理的一系列法律制度難題，因此增強其立法的系統(tǒng)性非常重要。

    “現(xiàn)在的公益訴訟制度是分別規(guī)定在若干個法律中，但是要從法律統(tǒng)一的高度和要求來看，這種分散立法不利于制度的發(fā)展，必須有相對統(tǒng)一、完整、體系化的制度安排，從實踐要求來看，現(xiàn)行的立法也不能滿足實踐發(fā)展。”馬懷德說。

    應為案件范圍

    提供明確指引

    近十年間，檢察公益訴訟從無到有，從基層自發(fā)探索到成為法律制度，從學習和繼受他國經驗到發(fā)展出具有鮮明特征、依托本土資源的中國方案，取得了令人矚目的成就。

    截至目前，檢察公益訴訟在法定辦案領域上形成了“4＋10”格局。其中，“4”，即生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓4個訴訟法明確列舉的領域；“10”，即2018年以來，全國人大常委會修改、制定相關法律時，通過單行法的形式進一步增加了10個新領域，有英雄烈士保護領域、未成年人保護領域、軍人地位和權益保障領域、安全生產領域、個人信息保護領域等。

    目前，有27個省、自治區(qū)、直轄市分別對檢察公益訴訟工作作出規(guī)定，這些地方性法規(guī)除規(guī)定上述“4+10”領域外，進一步明確積極探索公益訴訟新領域，諸如文物和文化遺產、互聯(lián)網(wǎng)領域、弘揚社會主義核心價值觀、防災減災、應急救援的案件等，已經呈現(xiàn)出“4+N”的開放態(tài)勢。

    “對于當下單行立法明確規(guī)定的公益訴訟案件范圍應在該次立法中明確規(guī)定，同時檢察公益訴訟對國家利益和社會公共利益的保護應分清主次，鼓勵檢察機關集中力量優(yōu)先辦理對公益受損嚴重、社會反映強烈的領域的案件。”鄭州大學檢察公益訴訟研究院執(zhí)行院長張嘉軍說。

    “檢察民事公益訴訟案件范圍的設置缺乏統(tǒng)一標準，呈現(xiàn)出碎片化的特征，當前立法難以從全局上為檢察民事公益訴訟案件范圍的設置提供明確指引。”中國法學會民事訴訟法學研究會常務副會長、北京大學法學院教授潘劍鋒稱。

    潘劍鋒認為，檢察民事公益訴訟案件范圍關乎著檢察院能在多大范圍內行使社會治理檢察職能，補充傳統(tǒng)行政執(zhí)法效果不足的問題。因此對于案件范圍的設置，需要對現(xiàn)行法律的有關規(guī)定進行檢視，考慮設立一部統(tǒng)一的法律來作出明確規(guī)定，在法律進一步擴大檢察公益訴訟的范圍時，考慮遵循平衡原則的適用。

    與會專家學者紛紛表示，考慮到社會發(fā)展及法律變遷，應通過概括兜底的方式留下發(fā)展空間，方便后續(xù)立法、修法工作的開展。（據(jù)《法治日報》）